세운재정비촉진지구 4구역 개발 컨소시엄 상세 분석

컨소시엄 구성사 및 참여기관 목록

세운재정비촉진지구 4구역 개발에는 공공과 민간이 참여하는 컨소시엄이 구성되어 있다. 아래 표는 시행사(개발주체), 시공사(건설사), 금융 및 기타 주요 참여 기관을 정리한 것이다:

구분 참여사/기관 역할 비고
시행사 (개발) 서울주택도시공사 (SH공사) 사업시행자 (프로젝트 총괄 개발) 2007년 주민 요청으로 지정 변경되어 참여 . 인허가 추진, 사업 관리, 공공기여 이행 등 책임.
시공사 (건설) 코오롱글로벌 시공사 (건축공사 도급 수행) 2018년 10월 주민대표회의 시공사 선정총회에서 선정 , 2019년 1월 SH공사와 4,811억원 공사도급계약 체결 .
토지 등 소유자 세운4구역 주민대표회의 (조합 성격) 조합원 의사결정, 사업 동의 토지·건물 소유자 약 140여 명으로 구성. 시공사 선정, 사업계획 변경 등 의결 권한 . 사업변경에는 3/4 이상 동의 필요.
금융주관 (예정) NH투자증권 등 금융기관 컨소시엄 프로젝트파이낸싱(PF) 주관 및 대주단 사업비 조달을 위한 PF 금융주선 계획. 인근 3-2·3구역은 약 1조7천억원 규모 PF 대출 실행 . 4구역도 유사한 대규모 PF 예상.
신탁사 (초기) 다올부동산신탁 (舊 KTB신탁) 신탁사 (자산신탁 및 사업대행) 사업 초기에 신탁방식 도입으로 참여. 2006년 시공사 컨소시엄과 함께 선정되어 관리처분계획 수립 등 지원 . 이후 SH공사 참여로 역할 축소.
초기 시공컨소시엄 대림산업·롯데건설·금호산업 초기 시공사 컨소시엄 (건설 예정사) 2006년 종로구청 주관 선정 . 3개 대형 건설사가 공동 참여했으나, 사업 지연으로 계약 실행 없이 취소 .

주: 대림산업은 이후 DL이앤씨로 사명 변경, 금호산업은 금호건설로 건설사업 수행.

각 참여사의 역할 및 책임

• 서울주택도시공사(SH공사) – 세운4구역 사업의 시행사로서 전체 사업을 주도한다. 2007년 주민대표회의의 요청에 따라 종로구청에서 SH공사로 사업시행자가 변경 지정되었으며 , 이후 인허가 협의, 사업계획 수립, 공공기여 이행 등 개발 전반을 총괄하고 있다. 공기업으로서 자금 조달과 행정 절차를 지원하며, 사업 완료 후 공공임대상가 제공 등 공익적 역할도 맡는다 .
• 코오롱글로벌 – 세운4구역 도시환경정비사업의 시공사이다. 2018년 말 주민대표회의 총회 투표를 통해 단독으로 시공권을 획득하였고, 2019년 1월 서울주택도시공사와 4,811억원 규모의 공사도급 계약을 체결하였다  . 코오롱글로벌은 이후 철거, 굴토 및 본공사 착수를 위한 준비를 담당하고 있으며, 착공 후 35개월의 공사기간 동안 복합시설 건축물을 시공하는 책임을 진다 . (※코오롱글로벌 선정 전에는 2006년 대림산업·롯데건설·금호산업 컨소시엄이 시공 예정자였으나, 사업시행자 변경 및 계획 지연으로 무산된 바 있다 .)
• 세운4구역 주민대표회의 – 해당 구역 토지 및 건물 소유자들로 이루어진 의사결정 기구로, 조합에 준하는 역할을 수행한다. 주민대표회의는 시공사 선정, 사업시행인가 신청, 계획 변경 등에 대해 의결권을 행사하며 , 특히 2024년 추진된 정비계획 변경(용적률 및 높이 상향)을 위해 조합원들의 동의를 모으는 등 핵심적인 역할을 하고 있다  . 사업이익 분배와 분양 계획에도 주민들의 의견이 반영되며, SH공사는 이들과 협의하여 사업을 추진한다.
• 금융기관 컨소시엄(PF 대주단) – 세운4구역 사업비 조달을 담당할 금융권 협의체이다. 사업 규모가 방대한 만큼 본 프로젝트파이낸싱(PF) 방식으로 자금을 마련할 계획이며, NH투자증권을 중심으로 한 증권사들이 주관사단을 형성할 것으로 알려져 있다. 이미 인접 세운3-2·3구역의 경우 NH투자증권 주관으로 1조7,000억원대 본PF 대출을 승인받은 바 있다 . 세운4구역도 브릿지론을 통해 이주비와 철거비 등을 조달한 후, 사업계획 변경 확정에 맞춰 본PF를 실행하여 건축 비용 및 금융비용을 충당할 전망이다. PF 대주단에는 증권사 외에 은행, 캐피탈사, 자산운용사 등이 참여하여 senior·mezzanine 등 트랜치별 대출을 공급하게 될 것으로 보인다. 다만 2023~2024년 부동산 PF 시장 경색으로 일부 자금 조달 일정이 지연될 가능성도 제기된다.
• 다올부동산신탁 – 초기 사업구상 단계에서 참여한 부동산신탁사로, 세운4구역 정비사업에 신탁방식을 도입하여 시행대행자 역할을 맡았었다 . 2005~2006년 시공사 선정과 함께 신탁사로 선정되어 토지 소유자들의 동의 확보, 사업비 관리, 관리처분계획 수립 지원 등을 수행했다. 이는 세운4구역이 서울 도심 재개발사업에 신탁방식을 최초로 적용한 사례로 꼽힌다 . 그러나 문화재 심의 지연으로 사업이 장기화되고, 2007년 공기업(SH공사) 참여가 결정되면서 사실상 신탁사의 주도적 역할은 축소되었다. 이후에도 사업비 예치 등 일부 신탁업무를 보조했을 가능성이 있으나, 현재 사업계획 변경 국면에서는 SH공사가 직접 시행을 맡고 있어 신탁사의 존재감은 크지 않다.

지분 구조 및 의결권 분포

세운4구역 개발사업은 재개발(도시환경정비) 사업방식으로 진행되며, 토지 등 소유자가 새로 조성되는 건축물의 권리를 배분받는 구조이다. 일반적인 정비사업과 유사하게 조합원들의 종전 자산 가치가 사업 지분으로 환산되고, 추가 분담금이나 환급금 정산을 거쳐 권리가액에 따라 신축 건물의 분양권이 배정된다. 이 사업에서는 SH공사가 시행을 맡고 있으나, 사업 지분 자체는 민간 소유자들과 투자자의 몫으로 구성된다. 주요 지분 및 의결권 분포는 다음과 같다:
• 토지 등 소유자 지분: 기존 토지·건물 소유자 (조합원)들이 사업지분의 근간을 이룬다. 조합원 약 140여 명은 각자의 종전 자산 평가액만큼 지분을 갖고, 이를 기준으로 향후 완공 건물의 공간(상가, 오피스텔 등) 또는 현금청산 대금을 배분받는다 . 이들은 사업시행계획 및 관리처분계획 등에 대한 의결권을 가지며, 사업 추진의사 결정 시 75% 이상의 동의율 등 법정 요건을 충족해야 한다. 최근 용적률 상향을 위한 정비계획 변경도 조합원 동의 절차를 진행 중이다 .
• 서울주택도시공사(SH)의 지분 및 권한: SH공사는 공기업으로서 자본 출자형태의 지분을 가지기보다는, 사업시행자의 지위로 참여한다. 2007년 주민측의 요청으로 SH공사가 사업에 투입될 때, SH는 필요한 경우 자체 재원을 투입하거나 신용을 제공하여 초기사업비를 부담하였다 . 이로써 SH는 사업 전반의 의사결정권과 관리권을 행사하지만, 최종 완성 자산의 소유권은 조합원 및 분양자에게 귀속된다. 다만 SH공사는 공공기여 시설(공원, 공공임대상가 등)의 건립을 책임지고 이 부분의 소유·운영 주체가 될 예정이다 . 의결권 측면에서 SH공사는 사업시행인가 등의 권한을 대행하지만, 중요한 변경에는 조합원 동의가 필요하여 실질적으로는 주민 의사와 공기업 방침이 함께 고려된다.
• 금융기관 및 투자자 지분: 프로젝트파이낸싱을 제공하는 대주단은 통상 담보권과 우선수익권을 가질 뿐 개발 이익 지분에는 직접 참여하지 않는다. 따라서 세운4구역 PF대출을 주선하는 투자기관들은 지분이 아닌 채권자로서 위치하게 된다. 단, 사업 후 분양 수입으로 대출을 상환하고 남는 이익이 있을 경우 조합원들에게 귀속된다. 일부 경우 시공사가 위험을 분담하는 조건으로 **지분투자자 (FI)**로 참여할 수 있으나, 코오롱글로벌의 경우 단순 도급계약으로서 지분참여 없이 공사비를 수령하는 구조인 것으로 알려져 있다.
• 명목상 대표 vs. 실질적 주도: 세운4구역 사업의 명목상 대표는 형식적으로 조합(주민대표회의) 회장이나 종로구청장 (인가 신청자) 등이 될 수 있으나, 실질적으로는 SH공사가 사업을 주도하고 있다 . 특히 인허가 협의, 시공사 계약, 자금 조달 등 핵심 업무는 SH공사가 수행하며, 주민대표회의는 이에 대한 동의 및 협조 역할을 한다. 다시 말해 실질적인 사업추진 주체는 SH공사이고, 주민대표회의는 사업의 이해당사자로서 의사결정에 참여하는 이원화 구조라고 볼 수 있다. 이런 공공-민간 공동시행 체계는 사업의 공익성 확보와 위험 분담을 위한 것으로, 명목상 시행자가 주민이든 공공이든 결국 주요 의사결정은 SH공사의 전문성에 크게 의존하게 된다.

실질적인 주도 기업 및 핵심 인물

앞서 언급했듯, 세운4구역 개발의 실질적 주도 주체는 주택도시공사(SH공사)이다. SH공사는 서울시 산하 공기업으로서 본 사업의 시행자로 지정되어 있고, 프로젝트 매니저 역할을 수행한다 . 사업 시행인가 신청, 설계 변경, 문화재청 협의, 시공사 계약, 금융주선 등 중요한 결정들은 SH공사의 주도로 이루어진다. SH공사 내에서는 도시재생본부 등이 해당 사업을 담당하며, 정비사업 경험이 풍부한 임직원들이 프로젝트 팀을 이끌고 있다.

한편, 주민대표회의 회장(조합장 격)은 명목상의 사업대표로서 대외적으로 조합원을 대표하는 인물이다. 다만 조합장은 사업 전문성이나 자금력 측면에서 한계가 있으므로, 실무 추진은 SH공사와 협력업체들이 담당한다.

코오롱글로벌 역시 시공사로서 사업 진행의 한 축을 담당하지만, 공사 일정 및 방식은 사업계획에 종속된다. 코오롱글로벌의 건설사업부문 책임자와 프로젝트 관리자들이 SH공사와 긴밀히 협의하여 공사 준비를 해왔다. 그러나 2020년대 들어 사업계획 변경 논의가 이어지면서 실착공이 지연됨에 따라, 현재까지는 코오롱글로벌보다는 서울시 및 SH공사의 의사결정이 사업 향방을 좌우하는 상황이다.

서울시 차원에서는 오세훈 서울시장의 도심 녹지축 구상 등 정책 방향이 세운4구역 개발에 큰 영향을 주고 있다 . 오세훈 시장은 2022년 ‘녹지생태도심 재창조 전략’을 수립하여 세운지구에 개방형 녹지 도입을 결정했고, 4구역을 그 첫 실행 사례로 추진하고 있다 . 이 과정에서 서울시 도시공간지원국 조남준 본부장 등 관련 부서 책임자들이 계획 조율을 주도하고 있다 . 요컨대, 실질적 사업추진은 SH공사와 서울시가 이끌고, 주민대표회의와 시공사는 이에 협조하며 역할을 수행하는 구조라고 할 수 있다.

자금 조달 방식 (PF 등 금융구조)

세운4구역 사업비는 토지 보상 및 철거비, 건축 공사비, 금융비용 등을 모두 합치면 수천억 원대에 달하는 대형 프로젝트다. 2006년 사업 초기 추산으로도 총사업비 약 9,000억원 규모의 사업으로 알려졌으며 , 이후 계획 변경으로 건축 연면적이 증가함에 따라 사업비는 더욱 커질 전망이다. 이러한 막대한 자금은 프로젝트 파이낸싱(PF)을 통해 조달되는 것이 일반적이다.
• 브릿지론 조달: 본PF 이전에 이미 일부 브릿지 자금이 투입되었다. 세운4구역은 2018년 사업시행인가와 관리처분인가를 받은 뒤 이주비와 철거비가 필요했으며, 이를 위해 단기 대출 형태의 브릿지론을 실행한 것으로 보인다. 사업 주체인 SH공사가 공기업 신용을 바탕으로 금융권에서 자금을 빌려 조합원 이주 보상비 등을 지급하고 2020년경 철거공사를 진행하였다 . 이때 대출 조건은 사업 승인 이후 본PF로 전환하는 것을 전제로 하였을 가능성이 크다.
• 본PF (본项目融资): 세운4구역은 착공과 분양에 필요한 본격 자금을 마련하기 위해 본PF 대출을 추진 중이다. 인근의 세운3구역 사례에서 보듯, 증권사와 은행 등이 참여하는 대주단이 구성되어 수천억 원대 자금을 일시에 공급하는 구조다. 실제로 세운3-2·3구역은 2023년 말 1조7,000억원 규모의 본PF 승인으로 금융 위기를 해소하고 사업을 진행했다 . 세운4구역도 당초 2021년 착공에 맞춰 PF 조달을 계획했으나, 사업계획 변경 논의가 시작되면서 PF 실행시점을 조정하고 있다. 2024년 현재 SH공사는 용적률 상향 등 사업성 개선을 추진하며 이에 맞춰 PF 규모와 조건을 재산정하고 있는 것으로 알려졌다. PF 주관 업무는 NH투자증권 등 대형 IB가 맡고, 메리츠증권, 하나증권, 미래에셋증권 등 복수의 금융사가 공동 주관사단에 참여할 것으로 보도되었다 (다른 구역 사례 기준).
• 대출 구조: PF대출은 선순위(A트랜치), 후순위(B트랜치), 중순위 메자닌 등으로 나뉘어 조달될 예정이다. 선순위 자금은 시공사 보증이나 공기업 신용 등을 담보로 금리가 비교적 낮게 책정되고, 후순위로 갈수록 금리가 높아 위험을 보상받는다. 세운4구역의 PF에서는 SH공사의 참여로 신용보강이 이루어져 금융비용을 줄일 수 있을 것으로 기대된다. 또한 사업지 자체의 입지 및 사업성으로 볼 때 금융기관들이 양호한 사업장으로 평가하고 있어 (세운3-2구역도 금융당국 평가에서 ‘양호’ 판정 ) 기본여건은 나쁘지 않다. 다만 2023년 PF 시장 경색으로 대주단 일부가 연장에 소극적이라는 업계 소식도 있어, 서울시와 SH공사가 정책금융 등 지원을 검토할 수 있다.
• 자기자본 투입: SH공사는 공기업 특성상 지분 투자 형태로 수익을 추구하지 않지만, 필요 시 공사채 발행이나 자체자금으로 사업비 일부를 부담한다. 또한 코오롱글로벌 등 시공사는 공사 이행보증을 통해 미분양 리스크에 대비하고, 경우에 따라 미분양 주택을 매입약정하거나 사업 수익 일부에 후순위로 참여하는 계약을 맺기도 한다. 현재 세운4구역 계획에는 아파트와 같은 일반 분양주택은 없어 미분양 리스크는 제한적이지만, 오피스텔 등 수익시설의 분양성이 자금회수의 관건이므로 시공사와 금융기관이 분양마케팅에 협력할 것으로 보인다.
• 공공기여 재원: 이번에 계획된 종묘~남산 녹지축 조성을 위해 서울시가 투입하기로 한 968억원의 예산도 재원 조달 측면에서 중요한 요소다 . 서울시는 이 금액으로 세운4구역 내 민간부지를 매입해 공원화하는데, 이는 원래 사업시행자가 매출로 얻을 수 있었을 토지 일부를 공공이 사들이는 것이다. 이에 따른 보상금은 결과적으로 사업비를 줄이고 (민간 개발 범위 축소) 대신 해당 금액은 공공부분에서 지출한다. 이처럼 공공기여에 대한 보상은 사업의 PF 조달 필요액을 감소시키는 효과가 있다. 동시에 서울시는 용적률 상향 인센티브를 부여하여 민간 개발부분의 가치 상승을 도모하고 있어  , 향후 PF 대출 상환에 유리한 조건(높아진 분양수입)을 마련하려 하고 있다.

요약하면, 세운4구역 개발사업의 자금조달은 공기업+민간 금융 컨소시엄 형태로 이루어지며, SH공사의 신용보강과 PF 대주단의 대규모 자금 공급을 핵심축으로 하고 있다. 사업 성공을 위해서는 적기에 PF 조달을 완료하고, 분양수입으로 차질 없이 상환하는 선순환 구조를 구축하는 것이 중요하다.

과거 유사 프로젝트에서의 협력 관계 및 갈등 사례

세운4구역 사업에 참여하는 기업들은 과거에도 도시정비사업 분야에서 다양한 협력과 갈등의 경험을 갖고 있다. 특히 세운4구역 자체의 지난 20년 역사가 여러 시행주체와 시공사들의 협업과 좌절의 반복이었다.
• 대림산업·롯데건설·금호산업 컨소시엄 (2006): 세운4구역은 2006년 도심 재개발 활성화를 위해 처음 시공자 컨소시엄이 선정되었을 당시, 국내 유수의 대형 건설사 3곳이 힘을 합쳐 주목을 받았다 . 대림산업 컨소시엄(대림산업+롯데건설+금호산업)은 공동 시공단을 꾸려 경쟁 입찰에 참여, 선정되었으며 이는 대형 건설사들이 도심 프로젝트의 위험을 분산하고 기술을 협력하는 사례로 평가됐다. 그러나 이 컨소시엄은 실제 착공에 이르지 못하고 10여 년간 표류한 끝에 해체되었다. 갈등 요인은 건설사들 간 내부분쟁이 아닌, 외부적인 사업 지연이었다. 세계문화유산 종묘와 인접한 입지로 인해 문화재청의 높이 제한 심의가 길어졌고, 그 사이 부동산 경기변동과 사업성 악화 등으로 사업 추진이 멈춰 선 것이다 . 이로 인해 3개 건설사는 계약 기간 만료 후 철수하였으며 별다른 법적 분쟁 없이 컨소시엄은 해소되었다. 이는 협력 실패의 사례라기보다는 외부 요인에 따른 사업중단 사례로 볼 수 있다.
• SH공사와 민간의 협력: 2007년 이후 SH공사가 사업에 투입되면서, 공공과 민간의 새로운 협력관계가 형성되었다. SH공사는 주민대표회의와 긴밀히 소통하며 300회 이상 주민면담을 진행했고, 문화재위원회 심의, 정책자문단 회의 등 수십 차례 논의를 거쳐 합의점을 찾고자 노력했다 . 이는 과거 정비사업에서 흔히 발생했던 조합 내부 갈등 (비리나 조합장 횡령 등) 대신, 공공 조정자인 SH공사가 갈등을 중재한 사례로 평가된다. 예를 들어 높이 122m 건축안을 두고 “역사경관 보존 vs 고층 개발 수익성” 입장이 오랫동안 충돌했지만 , SH공사와 서울시가 국제설계공모를 통해 창의적인 대안을 모색함으로써 돌파구를 마련했다. 2017년 선정된 네덜란드 KCAP의 ‘서울세운그라운즈’ 설계안은 저층부에 역사적 건축물 보존 공간과 보행광장을 두고, 고층부는 일정 높이 이하로 눌러 주변과 조화를 꾀한 것이 특징이었다 . 이를 통해 문화재청과 주민 모두 수용할 수 있는 절충안을 만들어낸 점은 협력의 산물이라 할 수 있다.
• 설계·디veloper와의 협력: 국제지명초청 설계공모에서 당선된 KCAP & 정림건축 컨소시엄 등 설계진과 SH공사·시공사는 긴밀히 협업해왔다. 초기 계획안은 여러 차례 조정과 심의를 거쳤으며, 이 과정에서 SH공사와 설계자는 종묘 측에서 보이는 스카이라인을 점검하기 위해 12차례의 모형·시뮬레이션 심의를 함께 준비했다 . 또한 역사적 자산 8채 보존, 옛 골목길 일부 존치 등의 조치를 설계에 반영하여 갈등을 최소화하였다 . 이렇듯 설계 단계에서부터 다양한 이해관계자가 참여한 협력적 프로세스는 세운4구역 사업의 특징이다.
• 코오롱글로벌과의 협력: 2018년 새 시공사로 선정된 코오롱글로벌은 비교적 신속하게 주민들과 협력관계를 구축했다. 시공사 선정총회에서 단독 입찰로 선정되긴 했지만, 코오롱글로벌은 이후 주민 이주 및 철거 과정에서 조합과 협의하여 순조로운 보상을 지원했다는 평가를 받는다. 철거공사는 2020년경 완료되어 현재 4구역 부지는 전면 비어있는 상태이며, 매장문화재 발굴조사도 코오롱글로벌 주관 하에 진행되었다 . 특별한 시공사 교체나 분쟁 없이 진행되던 중 2021년 착공을 앞두고 사업계획 변경 이슈가 부상하였고, 이로 인해 코오롱글로벌은 당초 계약한 공사일정이 연기되는 상황을 맞았다. 현재까지 코오롱글로벌은 계약을 유지하며 설계 변경 대응 등 후속 협의를 이어가고 있다. 만약 계획 변경으로 공사비 증액 등이 발생하면 시공사와 시행자 간에 재협상이 불가피하나, 이는 협상의 범주이지 갈등으로 표출된 사례는 아니다.
• 유사 프로젝트 사례: 세운4구역과 유사하게 공공과 민간이 협력한 도시재개발 사례로는 용산4구역 국제업무지구(과거 코레일+삼성물산 등)나 서울역 북부역세권 개발(SH공사+한화 컨소시엄) 등이 있다. 이러한 프로젝트들에서도 사업 지연과 시행자 변경, 시공사 교체 등의 우여곡절이 있었는데, 세운4구역은 특히 문화재 보존이라는 특별한 제약으로 인해 장기 표류했다. 이 과정에서 사업성 vs 공공성의 가치 충돌이 있었지만, 최근 서울시의 정책 방향 전환으로 녹지 확보를 대가로 높은 용적률 인센티브를 주는 타협이 이뤄졌다  . 이는 과거 갈등을 해소하고 협력 국면으로 전환한 사례로 볼 수 있다. 즉, 세운4구역 사업은 기업 간 갈등보다는 공공 정책과 규제, 그리고 지역 사회 요구 사이의 갈등이 두드러졌고, 이를 조율하는 과정에서 각 주체의 협력이 이루어진 것이 특징이다.
단, 최휘영 문체부장관을 필두로 김민석 총리도 공개적으로 개발 반대를 표명하여 다시 난항 중이다.

사업 추진 현황 (일정, 인허가, 분양 계획 등)

세운4구역 재정비사업은 오랜 기간 지연되었으나, 최근 들어 사업계획이 크게 수정되며 새로운 국면을 맞고 있다. 추진 일정과 현황을 정리하면 다음과 같다:
• 2004년 ~ 2006년: 세운4구역이 재정비촉진구역(도시환경정비구역)으로 지정되고, 종로구청이 사업시행자로서 재개발 추진을 시작하였다 . 2006년 3월, 대림산업 컨소시엄(대림산업·롯데건설·금호산업)이 시공사로 선정되고 다올부동산신탁이 신탁사로 참여하면서 본격화되는 듯했다 . 당시 계획은 지하7층~지상32층, 높이 122m 규모의 주거·업무·상업 복합건물 여러 동을 건설하여 2010년 준공하는 것이 목표였다 . 그러나 인근 종묘의 경관 보존을 둘러싼 문화재심의가 시작되면서 계획은 제동이 걸렸다.
• 2009년 ~ 2014년: 문화재청(현 국가유산청)의 높이 제한 심의가 5년간 이어졌다 . 이 기간 사업은 사실상 정체되었다. 열두 차례에 걸친 심의 끝에, 2014년경 높이 규제가 최종 확정되었는데 종로변 52.6m, 청계천변 71.9m로 대폭 낮아졌다 . 이로써 당초 122m 건축안은 무산되었고, 용적률 660% 수준에서 사업을 다시 계획해야 했다. 사업시행자는 2007년에 SH공사로 변경 지정되었지만 , 문화재 문제 해결 전까지는 사업시행인가를 받지 못한 채 시간이 흐른 것이다.
• 2015년 ~ 2017년: 서울시와 SH공사는 사업 정상화를 위해 국제지명초청 설계공모를 실시했다. 2017년 3월, 네덜란드 설계사 KCAP의 안이 **‘서울 세운 그라운즈’**로 당선되어 새로운 기본설계로 채택되었다 . 이 설계안은 세운상가종로4가청계4가를 연결하는 보행 축과 광장을 중심에 두고, 주변 저층 역사건물을 보존하며, 높이 5070m 이하의 중층 타워 89개 동을 배치하는 내용이었다 . 서울시는 이 설계안을 바탕으로 2017년 사업시행인가를 준비하여 2018년 4월 사업시행인가를 최종 획득하였다 . 이어 2019년 1월 관리처분계획 인가를 받아 조합원 분양 자격 및 권리가 확정되고, 곧바로 이주 및 철거를 개시하였다. 2018년 10월에는 주민총회에서 코오롱글로벌을 새로운 시공사로 선정하여 사업 추진 동력을 확보했다 .
• 2019년 ~ 2020년: 코오롱글로벌과 SH공사가 도급계약을 맺고 (공사비 4,810여억원) 착공을 준비하던 시기다 . 2019년부터 세입자 이주와 건물 철거 작업이 진행되어 2020년에는 대상지 내 기존 노후 건축물 철거를 완료하였다 . 철거 후에는 법령에 따라 매장문화재 발굴 조사가 이루어졌는데, 과거 청계천 일대의 유구가 있을 가능성에 대비한 절차였다 . 발굴조사는 2020년~2021년 초까지 진행되었고, 다행히 사업을 저지할 만한 중대한 유물이 발견되었다는 소식은 없었다. 따라서 2021년 상반기 중 착공하여 본격 공사에 들어가는 계획이 수립되었다 . 분양 계획도 이 즈음 가시화되기 시작했는데, 세운4구역에는 아파트 등 주택은 포함되지 않으므로 일반에 분양 가능한 시설은 오피스텔과 일부 판매시설이 될 것으로 예상되었다. 당시 계획으로는 오피스텔 2개 동(총 수백 실 규모)을 2021년경 분양 출시하여 2024년 완공 전에 완판하는 목표를 세웠다 (업무시설과 호텔은 통임대 또는 임대 후 매각 방식 검토). 그러나 실제 분양공고는 착공 지연으로 나오지 않은 상태다.
• 2021년 ~ 2022년: 착공을 눈앞에 두고 돌발 변수가 생겼다. 2021년 하반기부터 세운지구 전체를 둘러싼 도시정비계획 변경 논의가 대두되었다. 2021년 4월 서울시장 보궐선거로 취임한 오세훈 시장이 ‘녹지생태도심’ 구상을 발표하면서, 세운상가 일대를 관통하는 남북 녹지축 계획을 새로 추진하게 된 것이다 . 이 전략에 따르면 세운지구 내 일부 구역의 개발을 축소하고 녹지공간으로 전환하면, 다른 부분에는 고밀도 개발 인센티브를 부여하는 방향이었다 . 마침 세운4구역은 이미 사업시행인가를 받아 추진 중인 상태라 기존 촉진계획 변경 대상에서는 제외됐지만, 토지주들이 오히려 높은 용적률 적용을 요구하고 나섰다 . 왜냐하면 주변 세운6구역 등 다른 구역들은 개방형 녹지를 많이 확보하는 조건으로 용적률 1000% 이상 상향이 검토되는데, 정작 4구역만 660%로 묶여 형평성에 어긋난다는 주장이었다  . 이에 4구역 토지주들은 서울시에 정비계획 변경을 공식 건의하고, SH공사도 높이 및 용적률 상향에 긍정적인 입장을 취하게 된다.
• 2023년: 세운4구역의 사업계획을 다시 짜기 위한 준비 작업이 진행되었다. 서울시는 우선 세운4구역 일부 부지를 공원화하는 방안을 검토했고, 2023년 예산에 해당 토지 매입비를 반영했다. 또한 SH공사는 2023년 말까지 토지주들의 동의서를 받아 정비계획 변경안을 마련하기 시작했다 . 이 해 전반에 부동산 경기 침체와 PF 대출 만기 등이 겹쳐 사업이 주춤했지만, 서울시의 정책적 지원 의지로 좌초되지는 않았다. 2023년 7월 서울시 도시재정비위원회에 세운4구역 녹지조성 및 용적률 완화(660%→1008%, 최고높이 71.9m→141.9m) 안건이 보고되었고, 관계 부처 협의가 진행되었다 . 또한 SH공사는 향후 변경될 개발컨셉에 맞춰 MD전략 수립 용역을 발주하여, 어떤 시설을 얼마나 도입하고 어떻게 분양할지 시장조사를 시작했다.
• 2025년 현재: 세운4구역 사업은 계획 변경 승인 및 재착수 단계에 있다. 2025년 7월, 서울시는 제7차 도시재정비위원회에서 세운4구역 정비촉진계획 변경안을 수정가결하였다 . 이 변경안에 따라 4구역 중 일정 부분(약 1만3,100㎡, 약 3,970평)이 서울시에 매입되어 **개방형 녹지(공원)**로 조성되는 것이 확정됐다 . 즉, 세운4구역 부지의 상당 부분이 종묘청계천남산을 잇는 녹지축의 일부로 공원화되고, 나머지 부분에 대해서는 그 보상책으로 고밀도 개발이 허용된다 . 구체적으로, 녹지로 제공되는 면적만큼 용적률 상향이 인정되어 총 개발 연면적이 크게 늘어날 수 있다. 실제 2025년 9월 SH공사가 발주한 용역에 따르면 새롭게 구상되는 세운4구역 복합개발의 목표 연면적은 약 49만㎡에 달하며 , 이는 종전 계획 30만㎡보다 약 1.6배 규모다. 건물 최고 높이도 140m대 (약 30~35층 수준)까지 검토되고 있다 .
서울시가 구상 중인 세운재정비촉진지구 도심 녹지축 및 고밀 개발 조감도. 남북으로 열린 녹지공간을 확보하면서 동시에 고층 복합빌딩을 배치하는 내용이다 (자료: 서울시)  .
변경안 가결로 제도적 장애는 상당부분 해소되었지만, 남은 절차가 있다. 우선 SH공사는 변경된 내용을 반영한 사업시행계획 변경인가를 서울시에 신청해야 한다. 이 과정에서 국가유산청(구 문화재청)의 재심의가 또 한 번 필요할 가능성이 높다 . 높이 140m 안팎의 건물 설계를 국가유산청이 승인할지가 변수가 될 전망이다. SH공사 측은 “다른 구역과 동일하게 일관성 있는 계획을 가져가야 한다”는 입장이지만 , 문화재 당국에서는 여전히 신중한 검토를 예고하고 있다.
또한 계획이 확정되는 대로 분양 전략 수립이 뒤따를 것이다. 2025년 용역을 통해 제시된 방향을 보면, 세운4구역 개발에 오피스, 판매시설, 호텔, 주거 기능을 두루 도입하되, MZ세대 1~2인 가구나 디지털 노마드 등 신수요층에 맞춘 혁신 상품 기획을 준비 중이다 . 이는 기존에 없던 주거시설이 포함될 가능성을 시사하는데, 일반 아파트 형태가 아니라 생활형 숙박시설이나 소형 오피스텔 등으로 공급될 전망이다. 분양은 단계적으로 나눠서 진행할 수 있으며, 업무시설은 시공 후 임대 운영하거나 대형 투자자에 일괄 매각하는 방안도 거론된다. 판매시설(상가)는 일부를 원주민(세입자)을 위한 공공임대상가 160호로 공급하고 나머지는 일반 분양 혹은 임대로 운영된다 . 호텔은 전문 운영사에 위탁하거나 부동산펀드에 매각하는 식으로 처리될 가능성이 높다.
분양 시점은 이르면 2026년 이후가 될 것으로 보인다. 2025년 말까지 변경된 설계와 사업 수지 분석을 완료하고, 2026년 중으로 사업시행 변경인가와 관리처분계획 변경을 거쳐야 하기 때문이다. 이후 2026년 말 또는 2027년에 착공이 이루어지면, 준공은 약 2030년 전후가 예상된다 (착공 후 공사기간 3년 ± α). 서울시와 SH공사는 세운4구역을 세운지구 재개발의 선도 프로젝트로 완수하겠다는 의지를 밝히고 있으며, “세운4구역을 시민이 모이고 머무르는 열린 녹지공간이 공존하는 공간으로 재탄생시켜, 역사도심 재생의 롤모델로 삼겠다”는 포부를 전했다 .

참고문헌 및 출처
• 서울시 도시재정비위원회 자료, 세운재정비촉진지구 4구역 정비계획 변경 결정 고시 (2025년 7월)  
• 서울주택도시공사 보도자료, “세운4구역 국제지명설계공모 당선작 선정 및 사업정상화” (2017년 3월 2일)  
• 서울경제 기사, 「‘20년 공회전’ 세운4구역, 더 높게 개발계획 다시 짠다…종묘 이슈는 변수」 (2024년 8월 8일)  
• 내 손안에 서울 뉴스, 「세운상가 4구역 재개발사업 본격 추진」 (2006년 3월 17일)  
• 하우징헤럴드 기사, 「세운4구역 도시환경, 코오롱글로벌과 본계약 체결」 (2019년경)  
• 뉴스토마토 기사, 「코오롱글로벌, 세운4구역 재개발 공사 계약」 (2019년 1월 15일)  
• 하우징포스트 기사, 「서울 종로 ‘세운지구 4구역’에 1만3,100㎡ ‘도심녹지’로 바뀐다」 (2025년 7월 23일)  
• 코어비트 브리핑, 「SH, 세운4구역 개발용역 사업자로 젠스타메이트 선정」 (2025년 9월 17일)  
• 기타: 한국경제, 머니S 등 PF 관련 보도 , 종로구의회 자료 등.