2025년 10.15 주택시장 안정화 대책 심층 분석

정책 배경 및 광범위 지정 이유

2025년 들어 서울 아파트값은 35주 연속 상승하며 시장 불안이 지속되었습니다. 특히 8월 말부터 비규제지역을 중심으로 가격 상승폭과 거래량이 확대되어 가수요까지 유입되는 과열 양상을 보였고, 기존 부분적인 규제로는 상승세 억제가 어렵다는 판단이 나왔습니다  . 정부는 시장 과열을 조기 차단하고자 선제적 수요관리 조치를 마련했으며, 특정 지역만 규제할 경우 인접 비규제지역으로 투기 수요가 옮겨가는 풍선효과가 우려되어 서울 전역과 경기 일부를 망라하는 광범위한 지정을 추진했습니다 . 당초 한강 변 일부 지역만 지정할 것이란 관측과 달리 2017년 8월 이후 최대 규모로 규제지역을 확대함으로써 투기수요 확산을 선제적으로 차단하겠다는 의도입니다 .

신규 지정 지역 및 선정 기준

2025년 10월 15일 발표된 대책에서는 서울 25개 자치구 전역과 경기도 12개 지역을 투기과열지구·조정대상지역 및 토지거래허가구역으로 신규 지정했습니다 . 정부는 해당 지역들의 최근 주택가격 상승률, 매매거래 동향이 과열되었거나 인근 지역으로 확산 우려가 큰 곳을 선정했다고 밝혔습니다  . 아래 표는 이번에 규제지역으로 지정된 지역들을 요약한 것입니다:

지역 지정 대상 지역
서울특별시 25개 전 자치구 (강남구, 서초구, 송파구, 용산구 및 나머지 21개구 전체) 
경기도 과천시, 광명시, 성남시 분당구·수정구·중원구, 수원시 영통구·장안구·팔달구, 안양시 동안구, 용인시 수지구, 의왕시, 하남시 

선정된 경기 12개 지역은 서울 강남권과 인접하거나 교통망으로 연결돼 최근 투자수요가 몰린 지역들로, 성남 분당·과천 등 고가 주택지 뿐 아니라 수원, 안양 등 비교적 중저가 지역까지 포함되었습니다. 이는 국지적 급등 지역만 핀셋 지정할 경우 투기 수요가 인접 구역으로 이동하는 문제를 막고, 수도권 전반의 시장 안정을 도모하기 위한 조치입니다 .

토지거래허가제에 따른 부동산 거래 제한

토지거래허가구역 지정에 따라 해당 지역에서는 부동산 거래 시 사전 허가를 받아야 하며, 비거주 목적의 매입이 사실상 불가능해집니다 . 주요 규제 내용은 다음과 같습니다:
• 허가 대상 및 시점: 이번 대책으로 지정된 지역의 모든 주거용 부동산(아파트 및 1개 동 이상이 포함된 연립·다세대주택)은 10월 20일부터 토지거래허가구역으로 발효됩니다  . 10월 20일 이전에 매매계약을 체결한 경우에는 예외적으로 허가 의무와 실거주 의무가 면제됩니다 .
• 2년 실거주 의무: 허가구역 내 주택을 매입하려는 경우 관할 시장/구청장의 거래 허가를 받아야 하며, 취득일로부터 2년간 해당 주택에 실제 거주할 목적임을 증명해야 합니다  . 투기나 임대 목적 구매에는 허가가 내려지지 않으므로, 전세를 낀 갭투자(기존 세입자 있는 집을 매입하여 시세차익을 노리는 투자)는 사실상 차단됩니다 . 즉, 실거주하지 않으면 집을 못 사는 구조로 투기 수요를 봉쇄한 것입니다.
• 갭투자 영향: 이러한 실거주 요건 도입 후 갭투자 비율은 급감할 것으로 보입니다. 실제로 정부가 지난 3월 강남3구·용산구를 토지거래허가구역으로 지정한 이후 해당 지역의 갭투자 비중이 크게 감소한 반면, 미지정 지역에서는 갭투자가 지속되었던 점을 근거로 들고 있습니다 . 이번에 허가구역을 전국 단위로 확대함에 따라 임차보증금 승계를 통한 투기 매입 관행을 전국적으로 제어할 수 있을 것으로 기대됩니다.

주택담보대출 규제 강화 (LTV 및 대출한도)

규제지역으로 지정됨에 따라 주택담보대출(LTV) 비율과 대출한도 규제가 대폭 강화되었습니다  . 이는 과도한 레버리지을 이용한 투기적 구매 수요 억제를 목표로 한 조치입니다. 주요 변화 사항은 다음과 같습니다:
• LTV 40% 및 DTI 40%로 축소: 새로 규제지역이 된 서울 및 경기 12곳에서는 주택담보인정비율(LTV) 상한이 기존 최대 70%에서 일률적으로 40%로 하향됩니다 . 또한 총부채상환비율(DTI)도 40%로 제한되어 대출 한도가 줄어듭니다. 이에 따라 무주택자나 1주택 처분 조건부 구매자도 주담대를 최대 집값의 40%까지만 받을 수 있고, 기존 주택을 보유한 채 추가 주택을 구입하는 경우에는 LTV 0% 적용으로 사실상 담보대출이 불가능합니다 . (참고: 규제지역 내 생애최초 구입자에 대해서는 여전히 완화된 LTV 70% 혜택이 인정되나, 6개월 내 해당 주택 전입 등 조건이 부과됩니다 .)
• 주택 가격 구간별 대출한도 제한: 고가 주택에 대한 과도한 대출을 막기 위해 LTV와 별도로 주택 가격별 절대 대출한도가 신설되었습니다. 아래 표와 같이 시가에 따라 차등 한도가 적용되어 15억 원을 넘는 고가주택일수록 대출 가능 금액이 크게 줄어듭니다  :

주택 시가 주담대 대출 한도
15억 원 이하 6억 원 (현행 유지) 
15억 원 초과 ~ 25억 원 이하 4억 원 
25억 원 초과 2억 원 

예를 들어, 시가 20억 원짜리 주택을 구매할 경우 이전에는 LTV 한도 내에서 최대 14억 원까지 대출이 가능했으나, 이제는 한도가 4억 원으로 제한됩니다. 시가 30억 원 주택의 경우 2억 원까지만 대출이 가능해져, 초고가 주택일수록 자기자본 부담이 커지도록 한 것입니다 .

• DSR 기준 강화: 총부채원리금상환비율(DSR) 산정 시 적용하는 스트레스 금리가 기존 1.5%에서 3.0%로 상향조정됩니다 . 이는 대출 심사 시 향후 금리상승 리스크를 2배 높게 가정함으로써 차주의 대출 한도를 보수적으로 산정하려는 조치입니다. 스트레스 금리가 올라가면 동일 소득 대비 가능한 대출금 규모가 줄어들어 가계부채 증가 속도를 억제하는 효과가 있습니다.
• 신용대출 연계 제한: 규제지역 내 투기 수요 억제를 위해 신용대출과 주택구매의 연계 규제도 시행됩니다. 1억원을 초과하는 신용대출을 받은 차주는 해당 대출 실행일로부터 1년간 규제지역 내 주택 구입이 제한됩니다 . 이를 통해 신용대출을 활용한 부동산 다운페이(갭투자 자금 조달)를 차단하고자 합니다.
• 전세자금대출 제한: 기존 주택보유자의 추가 주택 매입을 억제하기 위해 전세자금대출 규제도 강화되었습니다. 1주택 보유자가 수도권 등 규제지역에서 전세대출을 받는 경우 대출 한도가 일괄 2억원으로 제한되고 , 그 이자 상환액을 차주의 DSR 계산에 포함하여 과도한 추가 대출을 어렵게 만들었습니다 . 또한 신규 주택 구입을 목적으로 본인 주택은 전세를 주고 자신은 전세자금대출을 받는 이른바 ‘소유권 이전 조건부 전세대출’ 행위가 금지됩니다 . 이 조치들로 기존 집을 유지한 채 전세대출을 받아 새로운 주택을 매입하는 갭투자형 거래를 봉쇄하여 실수요 위주의 시장질서를 확립하려는 것입니다.

다주택자에 대한 세제 영향

이번 10.15 대책에는 보유세·거래세 인상 등 세제 개편안은 포함되지 않았지만, 정부는 향후 부동산 세제 강화 카드도 검토하고 있다고 예고했습니다 . 특히 규제지역 확대에 따라 다주택자들은 세제 면에서 불이익을 받게 되며, 이전 정부에서 한시적으로 완화되었던 중과 조치들이 재개될 전망입니다 . 주요 세제 영향은 다음과 같습니다:
• 취득세 중과: 조정대상지역 내 2주택자가 추가 주택을 취득할 경우 취득세율 8%, 3주택 이상은 12%로 중과되는 규정이 다시 엄격히 적용됩니다 (비규제지역에서는 기본세율 1~3% 적용). 이에 따라 다주택자가 규제지역 주택을 살 때 초기 취득 비용이 크게 증가하여 투기 매입 부담이 높아집니다.
• 양도소득세 중과: 다주택자가 주택을 매도할 때 적용되는 양도세 중과세율도 정상화될 예정입니다. 통상 2주택자의 양도차익에는 기본 세율에 20%p, 3주택자는 30%p의 추가 세율이 붙는 중과가 과거에 적용됐는데, 이러한 중과 유예 조치(~2025년 5월)가 종료되면 다주택자들은 큰 폭의 양도세 부담을 지게 됩니다. 아울러 장기보유특별공제(보유기간에 따른 양도세 공제)는 다주택자에 대해 전면 배제되어, 오래 보유해도 세금 혜택을 받지 못합니다 .
• 1주택자 비과세 요건 강화: 1세대 1주택 양도세 비과세를 받기 위한 조건도 한층 까다로워졌습니다. 기존에는 2년 이상 보유하면 거주 여부와 관계없이 양도세가 면제되었으나, 앞으로는 “2년 보유 + 2년 실제 거주” 요건을 모두 충족해야 1주택자 양도세 비과세 혜택을 받을 수 있습니다 . 이는 실거주 목적의 1주택 보유자를 보호하되, 거주하지 않는 투자성 주택 보유에 대해서는 과세를 강화하겠다는 취지입니다.

(※ 향후 정부는 부동산 보유세(재산세·종부세)와 거래세(양도세·취득세) 전반에 대해 납세자 부담능력 및 과세형평 원칙에 맞게 조정하는 세제 합리화 방안을 관계부처 TF 등을 통해 종합 검토할 계획입니다 .)

연립·다세대주택 등 비아파트 주택에 대한 규제

이번 대책은 비아파트 형태의 주택도 일부 규제 범위에 포함시킨 점이 특징입니다. 통상 정부 규제는 아파트를 중심으로 이뤄졌지만, 이번 토지거래허가구역 지정에서는 연립주택·다세대주택도 대상에 올랐습니다 . 구체적으로 지정 지역 내 동일 단지에 아파트 동이 한 개 이상 있는 연립·다세대주택도 허가구역에 포함되어, 사실상 대부분의 공동주택 거래에 허가제가 적용됩니다 . 이는 빌라·다세대 등에서 벌어지는 갭투자와 풍선효과를 차단하기 위한 조치입니다. 그동안 아파트 규제가 강화되면 비교적 규제 사각지대였던 연립/다세대에 투기자금이 몰리는 현상이 있었는데, 앞으로는 저가 주택이나 빌라 등을 통한 우회 투자도 통제할 수 있을 것으로 보입니다.

또한 규제지역 지정에 따른 금융·세제 규제(LTV 40%, 양도세 중과 등)는 해당 지역 내 모든 주택 유형에 동일하게 적용되므로, 비아파트 주택 보유자/구매자도 동일한 규제 영향을 받습니다. 다만, 허가구역 지정 자체는 아파트 및 일부 연립·다세대에 국한되므로 단독주택 등은 토지거래허가 대상에서는 제외됩니다. 정부는 필요시 단독주택 거래 동향도 모니터링하여 투기 우회 통로로 악용될 경우 추가 대책을 검토할 수 있다고 시사했습니다 (이 부분은 보도자료 간접 내용).

부동산 시장 단속 및 모니터링 계획

정부는 범정부 차원의 부동산 시장 교란 행위 단속과 상시 모니터링 체계를 구축하기로 했습니다 . 투기수요 유입을 차단하고 공정한 시장 질서를 확립하기 위해 관계부처 합동 대응에 나선 것입니다. 주요 추진 사항은 다음과 같습니다:
• 국토교통부: 시세를 조작하기 위한 허위 거래신고 후 계약해제 등 ‘가격 띄우기’ 행위에 대해 기획조사 실시 및 신고센터 운영에 들어갑니다. 의심 사례 발견 시 즉시 수사 의뢰 등 엄정 조치를 취해 호가 부풀리기 등 불법 중개행위를 발본색원할 계획입니다 .
• 금융위원회: 부동산 PF대출 등 사업자대출의 용도 외 유용 실태를 전면 점검하여 대출 규제 우회 사례를 적발·차단할 방침입니다 . 이를 통해 법인의 부동산 투기 대출이나 편법 자금조달을 막고 금융권의 건전성 관리 감독을 강화합니다.
• 국세청: 30억 원 이상 초고가 주택 거래 및 고가 아파트 편법 증여 등에 대해 전수 검증을 실시합니다 . 또한 시세조작 의혹이 있는 중개업소나 다운계약 등 탈세 혐의 행위도 집중 점검하여, 부동산 거래 탈세에 신속 대응하기 위한 부동산 탈세 신고센터를 설치·운영합니다  .
• 경찰청: 국가수사본부 주관으로 전국 경찰 841명 규모의 ‘부동산 범죄 특별단속’ 태스크포스(TF)를 편성해 이미 현장 단속에 착수했습니다 . 집값 담합, 불법 청약, 재건축·재개발 비리 등 부동산 관련 범죄 전반에 대해 연말까지 특별단속을 전개하여, 교란 행위를 사법처리할 계획입니다.
• 국무총리실: 국무총리 산하에 부동산 불법행위 감독기구를 설치하고, 그 산하에 전담 수사조직을 운영할 예정입니다 . 이 기관은 부동산 시장의 불공정·불법 행위를 상시 감시하고 필요 시 직접 조사·수사까지 수행함으로써, 개별 부처 단속을 넘어 정부 최고위 수준에서 시장질서 교정에 나서겠다는 의지를 보여줍니다.

이처럼 국토부·금융위·경찰·국세청 등 관계기관이 모두 참여하는 범정부 대응체계를 가동하여, 실시간 모니터링과 엄정 단속으로 투기세력 억제 및 시장 안정을 뒷받침할 예정입니다  .

주택 공급 확대 및 공공주택 확충 계획

정부는 수요억제와 함께 주택 공급 기반 확충을 병행해 중장기적 시장 안정을 도모하고자 합니다. 9월 7일 발표된 주택공급 확대 방안의 후속 조치를 가속화하여 공급 물량을 조기 확보하겠다는 계획도 10.15 대책에 포함되었습니다 . 주요 공급 확대 및 공공주택 확충 방안을 정리하면 다음과 같습니다:
• 수도권 135만 호 공급 목표: 2026년부터 2030년까지 수도권에 135만 호 주택 공급을 달성하기 위한 로드맵을 속도감 있게 이행합니다 . 이는 지난 9·7 대책에서 발표된 목표로, 연평균 27만 호 이상을 수도권에 공급하여 중장기 수급 안정을 꾀하는 대규모 계획입니다.
• 유휴 공공부지 활용 및 LH 직접시행: 노후 청사 부지, 국·공유지 등 도심 내 사용되지 않는 토지를 주택부지로 개발하는 방안을 마련하고 있습니다 . 연말까지 이러한 후보지를 선정 발표하는 한편, 한국토지주택공사(LH)의 조직 개편 등을 통해 LH가 직접 주택사업을 신속히 시행할 수 있는 구체적 공급 방안을 확정할 예정입니다 .
• 영구임대주택 재정비: 서울 등 도심 입지의 노후 영구임대주택 단지를 재건축하여 총 2.3만 호 규모의 분양·임대 혼합단지로 탈바꿈시킬 계획입니다 . 이는 낡은 공공임대주택을 현대화하면서 일부는 분양주택으로 공급하여 실수요층의 내 집 마련 기회를 확대하려는 취지입니다. 현재 주요 단지별 사업계획안을 수립 중입니다.
• 신속 매입임대 공급: 도심 내 주거용 오피스텔 등 신축 매입임대 7,000호에 대한 모집공고를 연내 마무리할 예정입니다 . 즉, 정부 또는 공공기관이 신축 주택을 매입하여 임대주택으로 공급하는 방식으로, 사업승인 등을 거치지 않고 단기간에 공급할 수 있는 물량을 확보해 전세난 완화 및 임대주택 재고 확충에 나섭니다.
• 대규모 개발사업 지원: 서울 성대(성균관대) 야구장 부지와 위례신도시 내 유휴 업무용지에 대해서는 공공기관 예비타당성조사 면제를 통해 부지 매입 절차를 바로 진행합니다 . 또한 한국교육개발원(KEDI) 부지는 공공주택지구 지정을 위한 절차에 착수하였습니다 . 이를 통해 서울 도심권에 약 4,000호 규모의 신규 주택 공급을 차질 없이 추진할 계획입니다.
• 공공택지 분양 조기 집행: 수도권 공공택지에서 올해 예정된 분양 물량 2.2만 호 중 미분양된 잔여 5,000호를 연내 모두 공급하기로 했습니다 . 나아가 내년(2026년) 수도권 공공택지 분양 예정 물량 2.7만 호 중 일부 단지에 대해서도 구체적인 분양 일정과 물량을 연내 선제 발표할 방침입니다 . 이를 통해 공공분양 주택 공급 일정을 앞당겨 수요자들에게 주택 선택지를 조기에 제공하고자 합니다.
• 신규 택지 발굴 및 민간임대 확대: 수도권 신규 공공택지 3만 호 규모의 입지 발표를 검토 중이며 , 공공지원 민간임대주택도 2026년까지 6,000호, 2027년까지 4,000호를 착공할 수 있도록 주택도시기금 출자 지원 및 사업자 공모에 착수합니다 . 이는 신규 택지를 통한 장기 공급 기반 구축과 더불어 중산층 대상 장기임대주택을 민간과 협력하여 공급함으로써 전월세 시장 안정도 도모하기 위함입니다.
• 주요 택지 사업 조기 착공 (서리풀·과천지구): 서울 강남권에 인접한 서리풀 지구(서울 서초구 일대, 2만 호 규모)와 과천 과천지구(1만 호 규모) 등 대규모 공공택지 개발사업에 대해서는 토지 보상 및 부지 조성 절차를 대폭 앞당겨 착공 시점을 최대한 앞당길 계획입니다 . 특히 서리풀 지구는 당초 2026년 6월 예정이던 지구 지정을 2026년 3월 말로 조기 추진하고, 관련 보상 조기화 법안이 통과되는 대로 2025년 내 보상조사에 착수하여 2029년 분양 목표를 차질 없이 달성하겠다고 밝혔습니다 .

정부는 이처럼 공급 확대 노력과 수요 억제책을 병행함으로써 주택시장 안정의 골든타임을 놓치지 않겠다는 강한 의지를 표명했습니다. 김윤덕 국토교통부 장관은 “국민들의 내 집 마련과 주거 안정을 위해 주택시장 안정을 정부 정책의 최우선 순위에 두고 관계부처가 총력 대응할 것”이라고 강조했습니다 . 향후 정부는 시장 상황을 면밀히 모니터링하면서, 필요시 추가 대책을 내놓고 공공주택 공급을 지속적으로 확대하여 주택 시장의 안정을 도모해나갈 계획입니다.