이재명 정부 전시작전통제권(전작권) 개념 뜻 영향 전환 반환

1. 전작권의 개념 및 역사적 배경

전시작전통제권(줄여서 전작권)이란 전시에 군대를 지휘·통제할 수 있는 권한을 말합니다. 한국군의 작전통제권은 한국전쟁 발발 직후인 1950년 7월 이승만 대통령이 맥아더 유엔군사령관에게 한반도 방위를 위임하면서 유엔군에 이양되었습니다 . 1978년 한미연합군사령부(연합사)가 창설되면서 이 권한은 연합사령관(미국 4성 장군)에게 넘어갔고, 이후 오랫동안 연합사령관이 한국군의 작전통제권을 행사해왔습니다 .

1953년 정전협정과 한미 상호방위조약 체결 후, 1954년 한미 간 합의의사록을 통해 유엔군사령부가 한국군에 대한 작전통제권(Operational Control Authority)을 공식 보유하게 되었습니다 . 이 과정에서 작전통제권은 군대 지휘의 전 권한인 작전지휘권과 달리 “전략 지시에 따라 순수 군사작전만을 통제하고 인사·군수 등은 각국이 맡는 제한된 권한”으로 정의되었습니다 . 이러한 배경하에 한국군 지휘권은 사실상 미군 측에 위임되어 온 것입니다.

1980년대 후반 들어 한국이 민주화·성장을 이루면서 작전통제권 환수 논의가 본격화되었습니다. 1987년 대통령 선거에서 노태우 후보가 작전통제권 환수를 공약으로 내걸었고, 이후 평시와 전시로 구분해 단계적으로 환수하는 구상이 등장했습니다 . 실제로 노태우 정부 시절인 1991년, 노태우 대통령은 “1995년까지 평시 작전통제권을, 2000년까지 전시 작전통제권을 되찾겠다”는 구상을 밝히기도 했습니다 . 그 연장선에서 1994년 12월 1일 0시부로 한국군은 44년 만에 평시 작전통제권을 돌려받게 되었습니다  . 이로써 한국 합참의장이 평시 자국 군대의 작전 지휘를 통제하게 되었지만, 가장 핵심적인 전시 상황의 지휘권은 여전히 한미 연합사령관(미군 장성)이 유지하게 되었습니다  .

요컨대 평시작전통제권은 유사시가 아닌 평상시에 군대를 지휘할 권한으로, 현재는 한국 합참의장이 행사하고 있습니다. 반면 전시작전통제권은 전쟁 발발 시 지정된 한미연합사령관이 한미 양국 대통령의 지시를 받아 연합군을 지휘하는 권한으로, 한국전쟁 이후 지금까지 미군이 주도해왔습니다  . 한국군은 1994년 평시 작전권을 환수했지만 “전쟁 시 작전 지휘가 핵심”이라는 점에서 완전한 군사 주권을 확보하지 못한 상태가 지속되어 온 것입니다 .

2. 평시작전권과 전시작전권의 차이, 반환 절차와 주요 일정

앞서 언급한 대로 평시작전통제권은 현재 한국군 합참의장이 행사하는 권한이며, 일상적인 군사 운영과 방위를 지휘합니다. 전시작전통제권은 실제 전쟁이 벌어질 경우 연합사령관(미군)이 행사하는 제한된 작전 지휘권으로, 한미 양국 대통령의 지시 아래 연합군을 지휘하게 됩니다 . 평시와 전시의 가장 큰 차이는 지휘권자가 누구인가와 그 범위에 있습니다. 평시에는 한국 정부가 자국 군대를 직접 통제하지만, 전시에는 한미 연합방위 효율성을 위해 미군 사령관에게 지휘를 위임하는 구조입니다. 이는 한미 동맹 체제에서 북한의 대규모 도발에 즉각 공동 대응하기 위한 조치로 역사적으로 마련되었으나, 오랜 기간 지속되며 한국군 지휘권의 제약이라는 논의가 이어졌습니다.

전작권 반환(전환) 절차는 한미 양국이 합의한 “조건에 기초한 전작권 전환 조건” 충족을 중심으로 진행되고 있습니다. 원래 노무현 정부 시절인 2007년, 한미 국방장관 회담에서 2012년 4월 17일부로 전작권을 한국군에 전환하기로 최초 합의되었습니다 . 이에 따라 이행계획으로 *전략적 전환계획(STP)*까지 수립되었지만, 이후 북한 핵·미사일 위협이 고조되고 한반도 안보 상황이 악화되자 이 일정에 변경이 생겼습니다 . 2010년 6월 이명박 대통령과 오바마 미국 대통령은 전작권 전환 시점을 2015년 12월 1일로 연기하기로 결정하였고  , 박근혜 정부 시기인 2014년 10월 한미 연례안보협의회(SCM)에서는 아예 “전작권 전환 시기를 특정하지 않고, 조건이 충족될 때 전환한다”는 “조건에 기초한 전환” 원칙에 합의하였습니다  . 이때 설정된 3대 조건은 (1) 연합방위를 주도할 한국군의 핵심 군사능력 확보, (2) 북한 핵·WMD 위협에 대한 한국군의 초기 대응능력 확보, (3) 안정적인 전작권 전환이 가능하도록 한반도 및 지역 안보환경 조성의 세 가지입니다  . 다시 말해 **“시기” 대신 “조건”**을 충족해야 전작권을 한국이 가져오기로 한 것입니다.

2017년 이후 문재인 정부와 트럼프 미 행정부는 이러한 조건부 전환을 가급적 조속히 추진하는 데 공감했고, 조건 충족을 위한 평가 작업이 진행되었습니다 . 전환 준비를 위해 미래연합군 사령부의 기본운용능력(IOC) 평가가 2019년에 시행되었고, 이어 완전운용능력(FOC) 평가도 진행되었습니다 . 특히 2022년 8월 한·미 연합연습에서 FOC 평가가 실시되어 *“모든 평가과제가 기준을 충족했다”*고 한미 국방당국이 발표함으로써 전작권 전환 준비가 상당 부분 진척되었습니다 . 이제 남은 최종 단계는 최종운용능력(FMC) 검증으로, 이 단계까지 완료되면 양국은 실제 전작권 전환 시점을 공식 결정할 수 있을 것으로 예상됩니다. 현재 윤석열 정부와 바이든 미 행정부는 조건 충족 상황을 지속 공동평가 중이며, 구체적 전환 시기는 “조건이 완비되는 대로” 정한다는 입장을 견지하고 있습니다  .

위 그림은 2006년 이후 전작권 전환과 관련된 주요 합의와 일정을 연표 형식으로 정리한 것입니다. 노무현 정부 시절 합의된 2012년 전환 일정이 이명박 정부에서 2015년으로 늦춰지고, 박근혜 정부에서 조건부 전환으로 바뀌어 사실상 무기한 연기된 과정이 한눈에 나타나 있습니다  . 문재인 정부 들어 다시 전작권 조기 전환 노력이 시작되어 미래지휘구조 합의와 초기 능력평가(I/FOC) 시행까지 이어졌으며, 2022년 FOC 평가 완료 이후 향후 FMC 평가 및 전환 결정만 남아 있는 현황을 보여줍니다.

3. 역대 정부의 전작권 전환 정책 기조

노무현 정부 (2003∼2008)

노무현 정부는 자주국방 기조를 바탕으로 전작권 환수를 강하게 추진한 첫 정부였습니다. 2006년 9월 한미 정상회담에서 전작권 전환 원칙을 합의한 후, 2007년 2월 한미 국방장관 회담에서 2012년 4월까지 전작권을 한국에 이양하기로 공식 합의했으며, 이행계획인 *전략적 전환계획(STP)*도 수립되었습니다 . 당시 계획은 한미연합사를 해체하고 한국 합참 주도-미군 지원의 새로운 지휘구조를 구축하는 구상이었는데, 이는 한국군이 독자 지휘를 맡는 최초의 시도가 될 예정이어서 보수 야당과 군 원로들의 상당한 반대에 부딪히기도 했습니다 . 그럼에도 노무현 대통령은 “가능한 한 빠른 시일 내에 전작권을 전환해야 한다”는 의지를 밝히며 임기 내 준비를 진척시켰습니다.

이명박 정부 (2008∼2013)

이명박 정부는 출범 후 전작권 전환 시기에 대한 재검토를 거쳐, 북한 핵·미사일 위협 증대 등을 이유로 전환 일정을 연기하는 데 방점을 찍었습니다. 2010년 6월 이명박 대통령은 미국 오바마 대통령과의 정상회담에서 *“변화된 안보상황”*을 고려해 전작권 전환 시한을 기존 2012년에서 2015년 말로 3년 연기하는 데 합의했습니다 . 이는 2010년 3월 천안함 피격과 11월 연평도 포격 등 연이은 북한 도발로 한반도 긴장이 높아진 상황에서, 한국군의 독자 대응 능력을 좀 더 보완하고 한미 연합방위 태세의 공백을 막기 위한 결정이었습니다. 이명박 정부 시기에는 전작권 전환 자체보다는 한미 동맹의 굳건한 유지와 대북 억지력 강화가 우선시되었고, 결과적으로 전환 시한이 최초로 늦춰진 사례가 되었습니다 .

박근혜 정부 (2013∼2017)

박근혜 정부는 전작권 전환을 *“시기보다는 조건”*에 연동시키는 정책 기조를 세웠습니다. 2014년 10월 한미 안보협의회(SCM)에서 양국 국방장관은 전작권 전환을 위한 3대 조건을 설정하고, **“2020년대 중반 이후 적절한 안보환경이 조성될 때까지 전환을 연기”**한다는 데 합의하였습니다  . 이에 따라 전환 목표 시점은 무기한 유보되었고, 대신 조건 충족도에 따라 추후 결정한다는 조건부 전환 계획(COTP)이 수립되었습니다 . 박근혜 정부는 북한의 3차 핵실험(2013) 등 고조되는 위협 속에서 한미 연합방위의 빈틈없는 유지에 중점을 두었으며, 사실상 전작권 전환을 차기 정부로 넘겨 미래과제로 삼았습니다. 이 시기 전작권 문제는 국내적으로 큰 쟁점화되지 않았지만, “전작권 환수=주한미군 축소 또는 철수”라는 우려가 보수 진영에서 제기되며 신중론이 확고해졌습니다 .

문재인 정부 (2017∼2022)

문재인 정부는 다시 한 번 전작권 조기 전환을 국방 분야의 주요 과제로 삼았습니다. 문재인 대통령과 트럼프 대통령은 2017년 6월 정상회담에서 “조건에 기초한 전작권 전환을 가급적 조속히 추진한다”고 합의하였고 , 이후 한국군의 전작권 전환 능력 구비에 속도를 내기 시작했습니다. 2018년 10월 한미 국방장관 회담에서는 미래 연합군사령부의 지휘구조에 합의하여, 전환 후에도 현 연합사 체제를 유지하되 한국군 4성 장성을 사령관에 임명하고 미군 4성 부사령관을 두는 구조로 바꾸기로 결정했습니다 . 이로써 전작권을 넘겨받아도 주한미군이 함께하는 연합방위체제는 지속되며, 단지 지휘주도권만 한국이 갖게 될 것임을 분명히 했습니다. 문재인 정부는 이러한 합의 아래 2019년 전반기와 2021~2022년에 걸쳐 IOC와 FOC 평가를 진행하며 한국군의 핵심 군사능력 향상, 특히 전략표적 타격, 정보·정찰 자산 강화 등에 힘썼습니다  . 문 대통령은 임기 내 전환을 목표로 했지만, FOC 평가 완료 시점이 2022년 하반기로 넘어가고 FMC 검증이 남으면서 실제 전환은 차기 정부 과제로 이월되었습니다. 그럼에도 문재인 정부 임기 동안 *“전작권 전환 조건의 90% 이상을 충족했다”*는 평가가 나올 정도로 상당한 진전을 이룬 것으로 평가됩니다 .

윤석열 정부 (2022∼2025)

윤석열 정부는 조건 충족 우선, 신중한 전환을 기조로 하고 있습니다. 윤석열 대통령은 당선인 시절부터 “전작권 전환에는 한국군의 준비가 더 필요하다”는 입장을 밝혔는데, 특히 감시·정찰자산 확보와 미사일방어 역량 강화를 핵심 전제조건으로 언급했습니다  . 윤 대통령은 VOA 인터뷰에서 “전시에 미군 전략자산이 전개될 경우 한국도 상당한 정보역량을 가져야 연합작전을 지휘할 수 있다”며 현재로선 그 준비가 미흡하다고 진단했습니다 . 또한 “작전지휘권의 귀속은 명분이나 이념이 아니라 전쟁 승리를 위한 최적의 방식에 따라 결정되어야 한다”고 강조하여, 전작권 전환 문제를 국가안보 실효성의 관점에서 접근할 것을 시사했습니다 . 이러한 입장에 따라 윤석열 정부는 문재인 정부가 사실상 완료한 FOC 평가 결과를 바탕으로 한국군 방어능력을 계속 보강하면서, 전작권 전환 시기를 서두르기보다는 한미가 모두 만족할 때까지 준비한다는 태도를 유지하고 있습니다. 2022년 11월 한미 안보협의회의 공동성명에서도 “전작권 전환을 위한 조건 충족에 함께 노력한다”는 원론적 합의만 재확인됐을 뿐, 구체적 전환 시한은 언급되지 않았습니다. 요약하면 현 정부는 *“충분한 대비태세 확보 전까지는 현재 연합지휘 체제를 유지”*하는 쪽으로 무게를 두고 있다고 볼 수 있습니다.

4. 전작권 전환의 군사·안보·외교적 의미 및 찬반 논쟁

전작권 전환은 군사적 주권 회복과 동맹 관계 변화라는 두 측면에서 중요한 의미를 가집니다. 우선 군사적으로는 한국군이 전쟁 시 자체 군대를 스스로 지휘함으로써 명실상부한 독립적 군사주권을 확립하는 계기가 됩니다. 이는 대한민국의 국력 신장과 국가 위상에 걸맞게 “우리 안보를 우리 스스로 책임지겠다”는 의지의 표현이며, 결과적으로 한국군 주도의 연합방위체제 구축을 의미합니다 . 외교·안보적으로도 전작권을 되찾으면 한미동맹이 기존의 “미국 주도-한국 지원” 형태에서 “한국 주도-미국 보완” 형태로 보다 상호보완적이고 미래지향적으로 발전할 수 있다는 평가가 나옵니다 . 아울러 북한의 선전선동에서 자주 거론되어온 “미군이 한국군을 통제하는 종속 동맹”이라는 프레임을 불식시키고, 자주국방의 면모를 대내외에 과시할 수 있는 계기가 될 것이라는 기대도 있습니다.

그러나 이러한 긍정적 기대와 별개로 우려와 반대의 목소리도 꾸준히 존재해왔습니다. 대표적인 찬성 논리는 “국군 통수권을 남에게 맡긴 비정상 상태를 끝내자”는 것으로, 전작권 환수를 통해 비로소 대한민국이 주권 국가의 당연한 권리를 회복하고 군 스스로 자율성과 책임 의식을 갖게 될 것이라는 주장입니다. 실제로 한국은 세계 6위권의 군사력을 보유한 강대국이 되었는데, 전시에 자국 군대 지휘를 타국 장군에게 맡기는 것은 비정상이라는 지적이 있습니다. 또한 한국군이 전략 결정권을 쥐게 되면 유사시 더욱 능동적이고 신속한 대응이 가능하고, 한미 간 의사소통 지연이나 전략 불일치 문제를 최소화할 수 있다는 실용론도 찬성 측 입장입니다.

반면 반대 or 신중론 측에서는 전작권 전환이 곧바로 한미 연합방위 약화로 이어질 가능성을 걱정합니다. 특히 보수 진영과 군사 전문가 일부는 전작권을 한국군이 가져올 경우 주한미군의 역할 축소나 최악의 경우 미군 철수를 야기해 억지력 공백이 생길 수 있다고 우려합니다 . “전작권 환수는 주한미군 철수의 징검다리”라는 인식은 과거부터 존재해왔고, 미국 내 고립주의 정권 등 돌발 변수 시 현실화될 수 있다는 주장도 있습니다. 또한 현재까지도 정보감시능력이나 미사일방어 능력 등 일부 분야에서 한국군 역량이 미군에 못 미치므로, 성급한 전환은 전쟁 초기 대응에 심각한 위험을 초래할 수 있다는 지적이 있습니다  . 실제 윤석열 대통령도 이러한 맥락에서 “한국의 정보·감시자산 확충이 선결과제”라고 강조한 바 있습니다 . 아울러 지휘 체계 변경으로 연합작전 효율성이 떨어지거나 한미 간 갈등이 생길 수 있다는 점도 신중론자들의 논거입니다.

흥미로운 것은, 평소 전작권 환수를 열망해온 진보 진영 일각에서도 특수한 상황에서는 오히려 전작권이 미국에 있는 편이 안전하다고 느낀 사례가 있었다는 점입니다. 2024년말 발생한 이른바 “12·3 사태” 당시 남북 간 군사적 긴장이 최고조로 올랐을 때, 일부 전문가들은 윤석열 대통령의 강경 대응 기조하에 “그나마 다행인 것은 윤 대통령에게 전작권이 없다는 사실”이라고까지 언급했습니다 . 그만큼 상황과 지도자의 성향에 따라 전작권 소재에 대한 인식이 달라질 수 있다는 역설적인 사례인데, 이를 두고 “전작권 환수가 절대선은 아니다”라는 신중론이 힘을 받기도 했습니다.

정리하면, 찬성 측은 국가 주권과 군사적 자립, 동맹 성숙을 위해 전작권 전환이 필수라고 주장하며, 반대·우려 측은 현재의 억지력과 안정적 동맹 구조 유지를 이유로 충분한 조건 구비 전까지 섣불리 옮겨서는 안 된다고 봅니다. 이러한 찬반 논쟁은 전작권 문제가 단순한 군사기술적 사안이 아니라 국가안보의 철학과 전략을 가르는 문제임을 보여주며, 현재도 진행형으로 논의되고 있습니다.

5. 이재명 정부(차기 민주당 정부)의 전작권 환수 계획과 최신 동향

야당인 더불어민주당은 전작권 환수에 대해 일관되게 조기 전환 추진 입장을 견지해 왔으며, 이재명 대표 역시 대선 후보 시절부터 강한 의지를 보여왔습니다. 2022년 대통령 선거 당시 이재명 후보는 *“다음 정부 임기 안에 전작권 전환이 이뤄져야 한다”*고 공언했고 , 실제 공약집에도 주한미군으로부터 전작권을 돌려받겠다는 내용을 담았습니다  . 2025년 현재 가상으로 구성된 국정기획위원회의 논의에 따르면, 이재명 대통령 임기 내 전작권 전환을 국방개혁의 최우선 과제로 선정하여 구체 로드맵을 마련 중인 것으로 알려졌습니다 . 민주당 측 관계자는 *“한미 간 합의된 전환 조건은 이미 달성되었다고 평가한다”*며, *“굳건한 한·미 동맹 관계를 전제로 전작권을 돌려받는 방안을 미국과 협상해야 할 때”*라고 밝히고 있습니다 . 이는 한국군의 능력 향상이 충분하므로 더 이상 전환을 미룰 이유가 없다는 진단입니다.

이재명 정부(또는 차기 민주당 정권)의 전작권 환수 추진은 미국 측 기류와도 맞물려 주목됩니다. 민주당은 *“미국(특히 트럼프 2.0 행정부)도 전작권 전환에 긍정적이어서 생각보다 시간이 많이 걸리지 않을 수 있다”*며, 늦어도 향후 1~2년 내 전환이 가능할 것이라는 기대를 표명했습니다 . 실제로 2024년 미 대선에서 재집권한 트럼프 행정부는 방위비 분담 등 이슈에 있어 한국이 안보 부담을 더 지는 것을 선호할 가능성이 있어, 전작권 전환 협상에 비교적 우호적일 수 있다는 견해입니다 . 민주당은 이러한 국제 정세를 활용해 임기 전반기 내 최대한 전작권을 가져온다는 목표를 세우고, 이를 위한 한미 간 협의 창구를 조기에 가동할 계획인 것으로 전해졌습니다  .

물론 야당의 이런 구상이 현실화되려면 해결해야 할 과제도 남아 있습니다. 전작권 환수가 주한미군 감축이나 철수와 연결되지 않도록 미국 조야(朝野)를 설득하고, 한국군의 부족한 능력(예컨대 전략정보 자산)을 어떻게 보완할지 로드맵을 제시해야 합니다. 이재명 후보 역시 공약 이행을 위해 *“한미 연합체제 유지와 미 확장억제 제공을 전제로 전작권 전환 협상을 추진하겠다”*고 강조하였는데 , 이것은 전작권을 가져오더라도 한미동맹을 약화시키지 않겠다는 의지로 해석됩니다. 향후 민주당 집권 시 이런 입장을 토대로 실무 협상이 전개될 전망입니다.

최근 동향으로는, 2025년 들어 이재명 대표가 당내 국방안보라인과 함께 전작권 환수 로드맵 구상을 구체화하고 있다는 보도가 있습니다. 국정기획위원회 대변인 브리핑에 따르면 *“노무현 정부에서 시작된 자주국방의 염원이 이재명 정부에서 결실을 맺을지 주목된다”*며, 임기 내 전환 달성을 위한 정부 부처 간 협조 체계 구축을 논의 중인 것으로 알려졌습니다 . 야당은 또한 국민적 공감대를 얻기 위해 전작권 전환의 당위성과 준비 현황을 공개 투명하게 알리는 작업도 병행하고 있습니다. 요약하면, 더불어민주당과 이재명 리더십은 전작권 조기 환수를 강력히 추진할 의지를 여러 차례 천명했으며, 구체적인 실행 계획 수립과 대미 협상을 준비 중인 상황입니다  .

6. 결론 및 전망

전시작전통제권 환수(전환) 문제는 한국전쟁 이후 70여 년간 지속된 군사지휘 체제를 바꾸는 중대한 사안입니다. 역대 정부마다 입장과 접근법의 차이는 있었지만, **“궁극적으로 한국군이 전시 지휘권을 가져온다”**는 큰 방향성에는 이견이 없습니다. 다만 언제, 어떤 조건에서, 어떻게 전환할지가 계속 논의될 뿐입니다. 앞으로도 북한 위협 수준, 한미 양국의 정치적 의지, 한국군 대비태세 향상 속도 등이 전작권 전환 시계에 영향을 줄 것으로 보입니다. 현재 조건부 전환의 막바지 단계에 이른 만큼, 조만간 한국군 대장이 한미연합군을 지휘하는 새로운 연합방위체제가 현실화될 가능성도 점쳐집니다. 전작권 환수가 가져올 안보 지형의 변화를 면밀히 대비하면서, 한국의 안보와 국익에 부합하는 최적의 결정을 이끌어내는 것이 향후 과제가 될 것입니다.

참고자료: 대한민국 국방부 정책브리핑 「전시작전통제권(전작권) 전환」(2024), 국가기록원 「전시작전통제권 환수 계획」(2015), 각종 언론 보도 및 전문가 칼럼   등.